Description
O MSE integra a Proteção Social Especial (PSE) do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) [i], destinado a pessoas que enfrentem situação de violação de direitos. Situações de violação cobertas pela PSE incluem, por exemplo, pessoas vivendo em situação de rua ou abandono, em situação de institucionalização (ou seus dependentes), ou ainda pessoas sujeitas a diversas formas de violência (doméstica, trabalho escravo, tráfico de pessoas), além de crianças em situação de trabalho infantil.
O serviço consiste no acompanhamento de adolescentes e jovens cumprindo medidas socioeducativas de liberdade assistida e/ou prestação de serviços à comunidade, incluindo o monitoramento e apoio ao cumprimento de medidas específicas determinadas em cada sentença, o encaminhamento de jovens aos serviços comunitários que satisfaçam sua sentença e gerem bem comum e, também, contribuam para a reabilitação dos adolescentes e jovens infratores. As atividades oferecidas podem ir além daquelas estritamente colocadas na sentença, com vistas a possibilitarem meios para melhor socialização destes adolescentes e jovens. Há orientações sobre a natureza destas atividades, mas sua oferta final é fruto de decisão das equipes socioassistenciais ponderando prioridades de cada caso e as condições disponíveis em cada contexto.
O monitoramento e apoio prestado, porém, devem se pautar a partir de instrumento semi-estruturado, o Plano Individual de Atendimento (PlA), que registre prioridades consensualmente identificadas pelas equipes e as pessoas beneficiadas, para que se avalie o progresso rumo a sua obtenção inclusive como forma de se informar o poder Judiciário sobre a evolução destas pessoas beneficiadas ao longo do seu cumprimento das medidas socioeducativas. Conforme disposto na tipificação nacional do serviço:
“O acompanhamento social ao adolescente deve ser realizado de forma sistemática, com frequência mínima semanal que garanta o acompanhamento contínuo e possibilite o desenvolvimento do PIA.
No acompanhamento da medida de Prestação de Serviços à Comunidade, o serviço deverá identificar no município os locais para a prestação de serviços, a exemplo de: entidades sociais, programas comunitários, hospitais, escolas e outros serviços governamentais. A prestação dos serviços deverá se configurar em tarefas gratuitas e de interesse geral, com jornada máxima de oito horas semanais, sem prejuízo da escola ou do trabalho, no caso de adolescentes maiores de 16 anos ou na condição de aprendiz a partir dos 14 anos. A inserção do adolescente em qualquer dessas alternativas deve ser compatível com suas aptidões e favorecedora de seu desenvolvimento pessoal e social” .1
[i] SUAS é a abreviatura do Sistema Único de Assistência Social. Segundo o MDS/MC: “O Sistema Único de Assistência Social (Suas) é um sistema público que organiza os serviços de assistência social no Brasil. Com um modelo de gestão participativa, ele articula os esforços e os recursos dos três níveis de governo, isto é, municípios, estados e a União, para a execução e o financiamento da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), envolvendo diretamente estruturas e marcos regulatórios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.” (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2015). O SUAS possui os 12 serviços nacionalmente tipificados listados abaixo (o Relatório Principal desta agenda de pesquisa apresenta uma descrição de cada uma destas e outras iniciativas do sistema de proteção social brasileira).
Proteção Social Básica (PSB)
Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Idosas
Proteção Social Especial (PSE)
Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias Indivíduos
Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias
Serviço de proteção social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC)
Serviço Especializado em Abordagem Social
Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua
Serviço de Acolhimento Institucional
Serviço de Acolhimento em República
Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora
Serviço de proteção em situações de calamidades públicas e de emergências
Estes serviços subdividem-se entre aqueles da Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE). A PSB destina-se a apoiar pessoas cuja vulnerabilidade social as expõe ao risco de terem seus direitos violados, mas que ainda não estejam sujeitas a tais violações de direitos. Vulnerabilidades que expõem as pessoas ao risco de terem estes direitos violados incluem insuficiência de renda, dificuldade de acesso a serviços públicos essenciais (como saúde e educação), e situações que fragilizam o convívio comunitário e familiar (como no caso de famílias com relações disfuncionais ou pessoas sem vínculos com suas comunidades). Violações de direitos, como já dito, são objeto da Proteção Social Especial (PSE) do SUAS, e referem-se a situações como o abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras.
Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome – (MDS) (que durante o período 2019-2022 foi designado Ministério da Cidadania – (MC)), mediante estrutura gestora interfederativa do SUAS. O financiamento é coparticipativo entre os três níveis de governo: municipal, estadual e federal.
Estados e, sobretudo, Municípios, por meio dos Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS).
O Serviço foi instituído e regulamentado a partir da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, publicado em 11 de novembro de 2009 e reeditado em 20142,3.
Ainda em funcionamento.
Acompanhamento e promoção da responsabilização e proteção social dos jovens em articulação com outras políticas sociais e o sistema de justiça.
Não possui.
Adolescentes (12 a 18 anos de idade) e jovens (18 a 21 anos de idade) que estão em cumprimento de medidas socioeducativas de Liberdade Assistida e de Prestação de Serviços à Comunidade.
Mediante apontamento do Poder Judiciário conforme julgamento de adolescente ou jovem responsável por ato infracional.
Como no caso das demais iniciativas do SUAS, há esforço sistemático para inscrição das pessoas beneficiadas no Cadastro Único, fundamentalmente com base em informações autodeclaradas. O registro no Cadastro Único, porém, tem mais um sentido de expandir o acesso a outras iniciativas e, portanto, não afeta a elegibilidade ao MSE (até porque esta iniciativa é não apenas um direito como uma obrigação atrelada a sentença judicial).
As informações declaradas ao Cadastro Único têm natureza fundamentalmente autodeclaratória. O Cadastro Único realiza cruzamentos anuais junto a outros registros administrativos para validar suas informações, que são autodeclaradas pela população. Casos de inconsistência apontados por estes batimentos, no entanto, não geram interrupção no acesso aos serviços nacionalmente tipificados do SUAS (muito embora possam gerar tais impedimentos para outros programas usuários da ferramenta e cuja elegibilidade seja definida por critérios mais paramétricos de renda e composição familiar, como por exemplo, o Programa Bolsa Família (PBF) e o Benefício Prestação Continuada (BPC).
• Segundo o Registro Mensal de Atendimentos (RMA) CREAS, entre janeiro e agosto de 2022 a iniciativa beneficiou, em média, 53.019 pessoas por mês, 47% das quais cumprindo medida socioeducativa, 32% em liberdade assistida e 21% prestando serviços à comunidade.
• A caracterização do perfil de beneficiários é limitada apenas às novas pessoas beneficiadas, que neste período correspondem a 18.288 indivíduos. Deste total, 87% são do sexo masculino .
Há flexibilidade para que as atividades oferecidas atendam às determinações do Poder Judiciário consoante cada sentença específica. Além destas, as equipes socioassistenciais podem propor atividades adicionais segundo avaliação das prioridades e capacidades em cada contexto. O Censo SUAS CREAS espelha alguns valores norteadores que devem informar a oferta de atividades ao monitorá-las por meio de sua classificação segundo as categorias listadas abaixo:
• Elaboração do Plano Individual de Atendimento (PIA) da(o) adolescente;
• Atendimento individual da(o) adolescente;
• Atendimento da(o) adolescente em grupos;
• Atendimento da família da(o) adolescente em cumprimento de medida de Liberdade Assistida (LA);
• Atendimento com grupos de famílias da(o) adolescente em cumprimento de medida de Liberdade Assistida (LA);
• Visita domiciliar;
• Encaminhamento da(o) adolescente para o sistema educacional;
• Acompanhamento da frequência escolar da(o) adolescente;
• Encaminhamento para o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos;
• Encaminhamento da(o) adolescente e sua família para outros serviços e programas da rede socioassistencial;
• Encaminhamento para serviços da rede de saúde para atendimento de usuárias(os)/dependentes de substâncias psicoativas;
• Encaminhamento de famílias ou indivíduos para outros serviços da rede de saúde;
• Encaminhamento da(o) adolescente e sua família para serviços de outras políticas setoriais;
• Encaminhamento da(o) adolescente para cursos profissionalizantes;
• Elaboração e encaminhamento de relatório para a Justiça da Infância e da Juventude ou Ministério Público;
• Elaboração e encaminhamento de relatórios periódicos para o órgão gestor da assistência social no município;
• Registro do acompanhamento em prontuário;
• Encaminhamento da família e/ou adolescente ao PAEFI;
• Discussão de caso com outros profissionais da rede; e
• Utilização de técnicas restaurativas e/ou encaminhamento para locais que realizam práticas restaurativas.
Além dessas, há também atividades de encaminhamento para que jovens obrigados a prestar serviços à comunidade o façam em projetos que maximizem o benefício gerado para a sociedade e, também, contribuam para a reabilitação destes jovens.
Atendimento em estrutura própria do CREAS ou outros espaços públicos (sobretudo no caso de encaminhamento para que jovens prestem serviços à comunidade apoiando outras iniciativas governamentais ou não-governamentais). Há também a possibilidade de realização de visitas domiciliares.
O financiamento do SUAS é compartilhado pelos três níveis de governo (União, estados e municípios). Os recursos são alocados em blocos e pisos, que dispõem de certa flexibilidade para financiar as diversas iniciativas do SUAS (ver Policy Brief sobre financiamento do SUAS). A tabela abaixo ilustra as execuções orçamentárias (cofinanciamento) da União destinadas a ações discricionárias da Secretaria Nacional de Assistência Social/ Fundo Nacional de Assistência Social (SNAS/FNAS) entre 2002 e 2022 (em valores reais corrigidos para 31 de dezembro de 2022). Estes valores englobam todo o universo de serviços, programas, custeio das atividades de gestão e investimento do SUAS, portanto não se referem apenas aos custos do MSE.
Execuções orçamentárias da União com ações discricionárias do SNAS/ FNAS entre 2002 e 2022 (em valores reais corrigidos para 31 de dezembro de 2022)
Ano | R$ Milhões de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Embora não tenhamos encontrado valores consolidados sobre os recursos direcionados especificamente para financiamento do MSE, assume-se que o Piso Fixo de Media Complexidade – MSE (que integra o Bloco da Proteção Social Especial de Média Complexidade) seja o mais direcionado ao financiamento do MSE. Em 2022, a União transferiu um total de R$ 31.057.045,21 para estes Pisos4 (valor correspondente a 2% dos gastos totais da União, especificamente direcionados aos 12 serviços socioassistenciais nacionalmente tipificados pelo SUAS neste ano).
Estudo acadêmico quase-experimental aponta que a implementação do SUAS gerou expansão e melhoria na oferta de serviços, bem como melhoria da capacidade administrativa no nível municipal, mesmo controlando-se para fatores políticos mais específicos5.
Não identificamos, porém, estudos robustos sobre os impactos do MSE de forma mais específica.
A iniciativa é totalmente voltada para crianças e adolescentes que cumprem medida de Liberdade Assistida e Prestação de Serviços à Comunidade.
Para além da orientação geral do SUAS de empoderar meninas e mulheres por meio de seus distintos serviços, incluindo-se, portanto, o MSE, não há aspectos específicos destinados a este público, tampouco o RMA CREAS traz dados de cobertura ou de classificação das atividades que permitam inferir um diferencial de gênero em sua cobertura ou orientação temática.
Forte articulação intersetorial com o judiciário, na medida em que a assistência social apoia o monitoramento das medidas adotadas como reparação ao ato infracionário, e é também responsável por compartilhar com o judiciário relatórios que balizam o monitoramento das sentenças. A alocação de jovens em atividades socioeducativas exigidas para o cumprimento de suas sentenças se vale ainda do uso do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE). O que em outros países se denomina “Justiça Juvenil”, no Brasil é chamado de Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo – SINASE, com regras, estruturas, unidades, financiamento, plataformas digitais, direitos e deveres próprios. A gestão geral desse sistema é de responsabilidade do Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania, em articulação com outros ministérios e demais órgãos do SGD [i].
[i] O SGD é formado por diversas instituições, como por exemplo: órgãos públicos federais, o Ministério Público, as Defensorias Públicas, a Advocacia Geral da União e procuradorias gerais dos estados, policiais e delegacias especializadas, conselhos tutelares, ouvidorias e entidades de defesa dos direitos humanos incumbidas de prestar proteção jurídico-social, Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, dentre outros.
As adaptações específicas do MSE variaram bastante em cada contexto, dada a flexibilidade das equipes estaduais e municipais para se adaptarem segundo necessidades específicas de cada contexto. No entanto, houve um conjunto de ações mais estruturantes com efeito sobre o SUAS de maneira geral, como por exemplo:
• Várias equipes municipais elaboraram mutirões voluntários para apoiar o requerimento ao Auxílio Emergencial (AE) via aplicativo, muito embora o SUAS não tenha sido diretamente envolvido no AE.
• O Governo Federal manteve os pagamentos do IGD-Bolsa mesmo com a suspensão temporária das responsabilidades do SUAS em apoio ao programa (e do próprio programa PBF) em 2020 e boa parte de 2021
• O Governo Federal gerou material instrutivo com protocolos de atendimento diante do desafio de evitar-se aglomerações.
• Por meio da Portaria MC nº 369, de 29 de abril de 2020, o Governo Federal distribuiu R$ 2,4 bilhões ao SUAS como crédito extraordinário distribuído da seguinte forma entre os municípios com maior prevalência de idosos, PCD, migrantes e pessoas em situação de rua:
- R$ 9,1 milhões foram repassados para a interiorização de migrantes e refugiados venezuelanos;
- R$ 158,1 milhões destinaram-se à compra de EPIs para os profissionais do SUAS que atuam na linha de frente, atendendo, por exemplo, idosos acolhidos, pessoas em situação de rua e vítimas de violação de direitos;
R$ 185,6 milhões foram transferidos para a compra de alimentos a idosos e pessoas com deficiência atendidos na rede do SUAS;
R$ 577,7 milhões para o cofinanciamento de ações socioassistenciais, de acordo com as necessidades de cada localidade frente à pandemia.
Por meio das Portarias MC nº 378, de 7 de maio de 2020, e MC nº 468, de 13 de agosto de 2020, foram repassados ainda R$ 1,5 bilhão para: (a) a reorganização das atividades nas unidades do SUAS; (b) a compra de outros itens necessários para lidar com a situação de emergência; ou (c) a ampliação das ofertas socioassistenciais durante a pandemia. Desses:
R$ 1 bilhão destinou-se especificamente a reforçar as ações de proteção social básica;
R$ 437,2 milhões destinaram-se especificamente a reforçar as ações de proteção social especial.
No dia 9 de Setembro de 2020, foi publicada a recomendação conjunta No 1 (assinada pelos então Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, Ministério da Cidadania, Conselho Nacional do Ministério Público, e o Conselho Nacional de Justiça). A recomendação dispõe sobre cuidados à comunidade socioeducativa, nos programas de atendimento do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), no contexto de transmissão comunitária do Coronavírus (COVID-19), em todo o território nacional e dá outras providências. Por meio da recomendação, buscou-se evitar aglomerações de adolescentes e preservação de sua incolumidade física por meio de flexibilizações no cumprimento das medidas (atendimento online, extinção da medida, etc).6,7,8
- GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. RMV por município pagador.
- GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais - Texto da RESOLUÇÃO No. 109, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2009. https://www.prattein.com.br/home/images/stories/PDFs/Tipificacao_AS.pdf.
- GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. https://central.to.gov.br/download/231761.
- GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2023. Relatório de Informações. R.I v4. Valores repassados pelo Fundo Municipal/ Estadual de Assistência Social. Valores consolidados para dezembro de 2022.” https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/ri/relatorios/cidadania/#metasepagamentossnas
- Cavalcante, Pedro, e Beatriz Bernarde Ribeiro. 2012. “O Sistema Único de Assistência Social: resultados da implementação da política nos municípios brasileiros”. Rev. Adm. Pública 46 (dezembro). https://www.scielo.br/j/rap/a/bwPZgHkvMbPcWCcYcgKHtPb/?lang=pt#.
- GoB, Min. Cidadania 2022. Atuação da Proteção Social Especial do SUAS durante a pandemia da COVID-19. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/pesquisas/documentos/relatorio/relatorio_226.pdf
- GoB, IPEA. 2022. “Boletim de Políticas Sociais - acompanhamento e análise N. 29, 2022.” https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=39098&Itemid=
- IPEA. 2021. “Boletim de Políticas Sociais: Acompanhamento e análise. Assistência Social”, Políticas Sociais: acompanhamento e análise, 27. http://dx.doi.org/10.38116/bps28/assistenciasocial.