O programa foi composto por 4 componentes: Cesta-raiz, Auxílio Esporte Escolar, Bolsa Iniciação Científica Júnior, e Auxílio Inclusão Produtiva Rural (AIPR). Contudo, apenas a cesta-raiz funciona plenamente e em larga escala.

A cesta-raiz caracterizou-se por um benefício supostamente variável, composto pelos benefícios listados abaixo. Vale destacar, porém, que o Benefício Extraordinário (BEXT) e o Benefício Complementar (BC) tiveram efeito prático de tornar os demais benefícios irrelevantes, posto que o BEXT e BC foram disponíveis para todo e qualquer beneficiário, garantindo um rendimento em valor maior do que aqueles que de outra forma poderiam ser pagos em função da composição sociodemográfica mais específica de cada família. De toda forma, esta ficha apresenta os benefícios variáveis do AB, pois há certa instabilidade sobre as fontes de financiamento do BEXT e BC, ambos de caráter supostamente emergencial ou temporário⁴.

Benefícios que compõem a cesta-raiz do AB
 

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS (que durante o período 2019-2022 foi designado Ministério da Cidadania – MC), liderou o programa e gerou independentemente os benefícios em função da composição familiar e grau de pobreza, articulando-se com a CAIXA[i] para realização dos pagamentos. A iniciativa contou ainda com apoio de governos subnacionais por meio do SUAS[ii] para realização de cadastramento e atualização cadastral da população interessada no Cadastro Único. Outro parceiro importante foi a DATAPREV[iii], quem validava as informações declaradas no Cadastro Único junto a outros registros administrativos e subsequente seleção de pessoas beneficiadas.

Já os “incentivos ao esforço individual e emancipação” (ou seja, Auxílio Esporte Escolar, Bolsa Iniciação Científica Júnior, e Auxílio Inclusão Produtiva Rural - AIPR) exigiram adesão de cada estado, além de interlocução entre as divisões do MDS/MC que cuidam da assistência social (sob a Secretaria Especial do Desenvolvimento Social) e aquelas que cuidam da temática do esporte e desporto (sob a Secretaria Especial do Esporte). O auxílio de Inclusão Produtiva Rural exigiu interlocução entre a equipe do MDS/MC que gerou a cesta-raiz e aquela que gerou a Política Nacional de Segurança Alimentar (à qual pertence o Programa de Aquisição de Alimentos/ Programa Alimenta Brasil). Ademais, pessoas beneficiadas pela Inclusão Produtiva Rural precisaram possuir Cadastro Nacional da Agricultura Familiar (CAF) ou Declaração de Aptidão ao Pronaf[iv] (DAF) válida, sendo estes documentos emitidos pelo Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) que é quem caracteriza famílias como produtoras familiares para efeito de políticas assistenciais e de desenvolvimento agrário focalizadas neste púbico.

Além do mais, houve necessidade de interlocução com o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (em apoio à bolsa para jovens com boa performance em competições científicas nacionais)^6,7. 
 

Governos estaduais e, sobretudo, municipais, por meio do SUAS, responsável por realizar o cadastro ou atualização cadastral da população junto ao Cadastro Único, de onde os elegíveis foram selecionados automaticamente conforme a disponibilidade do programa para cobrir mais pessoas beneficiadas e suas regras próprias de priorização (por exemplo, quotas de cobertura para cada município segundo estimativas de pobreza, e priorização de Grupos Populacionais Tradicionais e Específicos - GPTEs e famílias chefiadas por mulheres)^8,9.

O programa formalmente foi operacional a partir de novembro de 2021, mediante aprovação do Decreto nº 10.852, de 8 de novembro de 2021. Na prática, porém, os “incentivos ao esforço individual e emancipação” não se consolidaram em larga escala. 

Com a mudança de governo, de janeiro de 2023 em diante, o programa foi descontinuado, sendo que em março de 2023 foi reinstituído o Programa Bolsa Família. 

Transferência de Renda Condicionada e pacote adicional (não plenamente operacional) composto por Compras estruturadas/ Institucionais (além dos auxílios que acabam sendo também formas de Transferências de Renda).

Na área de educação

• Frequência mínima e 60% para crianças de 4 a 5 anos de idade;

• Frequência mínima e 75% para crianças de 6 a 17 anos de idade e jovens entre 18 e 21 que recebam o BCJ e ainda não tenham concluído o ensino básico;

Na área de saúde

• Observância do calendário de saúde (incluindo-se calendário vacinal e acompanhamento do estado nutricional) para crianças de até 7 anos de idade incompletos;

• Pré-natal para gestantes^10,11,12
 

• Programa exclusivo para famílias pobres (com Renda Familiar Per Capita - RFPC mensal de até R$ 210,00).

• Após o ingresso no programa, a regra de permanência permitiu manutenção do benefício mesmo se a família tiver sua renda aumentada além da linha da pobreza, até um limite de RFPC 2,5 vezes maior que a linha de pobreza, por período de no máximo 2 anos.

•  O programa teve foco sobre famílias, porém a interlocução e pagamento era feita diretamente por meio de um Responsável Familiar (RF), que deve preferencialmente ser mulher.

• Indígenas e quilombolas tiveram acesso prioritário ao programa..  

•  Uma vez elegível ao programa como um todo, a composição familiar determinava o valor do benefício, que variava conforme haja existência de crianças, jovens, nutrizes e gestantes, e incluia componente adicional para garantir que nenhuma família permaneçia abaixo da extrema pobreza. Na prática, porém, o programa operou como se fosse um benefício homogêneo pois o Benefício Extraordinário (BEXT) e o Benefício Complementar (BC) garantia que nenhuma família recebia menos de R$600,00 por mês.

• A quota de pessoas beneficiadas por município seguia estimativas de pobreza elaboradas pelo MDS ^13,14.

O programa seguia o mesmo protocolo que era utilizado pelo PBF, incluindo-se:

• Quotas de cobertura estadual e municipal estimadas a partir da prevalência de pobreza estimada com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD).

• O requerimento de acesso ao programa necessariamente requer registros da família junto ao Cadastro Único, que é feito por governos municipais via estrutura do SUAS. 

• Mediante disponibilidade orçamentária para acolher novas pessoas beneficiadas, o PBF automaticamente seleciona os elegíveis inscritos no Cadastro Único, sendo a seleção processada de forma automática para quem estiver com registro válido (ou seja, registros atualizados a menos de 2 anos, e que reflitam as características sociodemográficas da família).

• O registro do Cadastro Único é amplamente baseado em informações autodeclaradas, inclusive em sua apuração de renda e ocupação, embora possa haver exigência de documentação comprobatória do local de domicílio e composição familiar. 

• A validação das informações autodeclaradas ao Cadastro Único, portanto, não ocorre no ato do registro ou da seleção para o PBF, mas sim a posteriori, pois o Cadastro Único realiza cruzamentos anuais com outros registros administrativos, e pessoas beneficiadas pelo PBF cujas informações que caracterizam elegibilidade foram questionadas por este exercício tem de comparecer ao SUAS para prestar esclarecimentos. 

• Este exercício de validação a posteriori também serve como instrumento para implementação da regra de permanência do programa ^15,16. 

O AB partiu de uma cobertura inicial de 14,6 milhões de famílias em novembro de 2021 (ou 43,6 milhões de indivíduos) com crescimento crescente que chegou a 21,9 milhões de famílias beneficiadas em fevereiro de 2023 (ou 55,3 milhões de indivíduos em novembro de 2022). Isto representa uma cobertura mensal média de 19 milhões de famílias entre novembro de 2021 e janeiro de 2023, e 51,5 milhões de pessoas entre novembro de 2021 e novembro de 2022. 

Estimativa de cobertura da iniciativa¹⁷

 A cesta raiz seguia uma estrutura parecida com aquela do Bolsa Família e foi composto pelos seguintes benefícios:

• Benefício Primeira Infância (BPI), oferecido tanto para famílias pobres quanto para extremamente pobres, no valor de R$ 130,00 por mês por criança que tenha até 36 meses de idade incompletos.

• Benefício Composição Familiar (BFC), consiste nos seguintes 5 tipos de benefício, oferecidos a famílias pobres ou extremamente pobres segundo sua composição familiar, sem limite máximo de benefícios por família. 

  1. Benefício Composição Familiar – Criança (BCC). R$ 65,00 mensais por criança com idade entre 3 e 16 anos incompletos.

  2. Benefício Composição Familiar – Adolescente (BCA). R$ 65,00 mensais por adolescentes com idade entre 16 e 18 anos incompletos.

  3. Benefício Composição Familiar – Jovem (BCJ). R$ 65,00 mensais por adolescentes com idade entre 18 e 21 anos incompletos que estejam matriculados na escola ou que já tenham concluído o ensino básico.

  4. Benefício Composição Familiar – Gestante (BCG). R$ 65,00 mensais por gestante.

  5. Benefício Composição Familiar – Nutriz (BCN).  R$ 65,00 mensais por nutriz. 

• Benefício de Superação à Extrema Pobreza (BSP), oferecido apenas para famílias extremamente pobres, em valor que, somado ao total pago pelo BFC e BPI, garanta renda per capita mensal maior do que R$ 105,00.

  • Famílias extremamente pobres elegíveis ao BSP receberão pelo menos R$ 25,00 por pessoa.

  • Famílias extremamente pobres cujos benefícios do BPI e BFC forem suficientes para superar a linha de extrema pobreza (ou seja, alcançar renda familiar per capita de R$105,00 por mês) não recebem o BSP. 

• Benefício Compensatório de Transição (BComp), oferecido para famílias que eram beneficiárias do Bolsa Família para complementar o total pago pelo BPI, BFC e BSP de forma a garantir que o valor total pago a esta família não seja menor do que aquele que ela recebia como beneficiária do Bolsa Família em outubro de 2021.

  • Famílias que recebiam o Bolsa Família e cujo total pago pelo Auxílio Brasil computando-se BPI, BFC e BSP for maior do que o total anteriormente pago pelo Bolsa Família não recebiam o BComp.

• Benefício Extraordinário (BEXT), oferecido tanto para famílias pobres quanto para extremamente pobres, em valor que, somado aos demais benefícios, garanta que a família receba pelo menos R$ 400,00 por mês.

  • Famílias cuja soma do BPI, BCF, BSP e BComp ultrapassaram o total de R$ 400,00 por mês não recebiam o BE.

  • Até junho de 2022, era um benefício complementar à cesta-rais (com prazo de validade até dezembro de 2022), mas de julho de 2022 em diante passa a fazer parte integral da cesta-raiz (estando inclusive previsto no orçamento de 2023 e deixando de ser lançado de forma desagregada em dados de monitoramento do programa, e entrando parte no orçamento regular do programa)

• Benefício Complementar (BC), oferecido tanto para famílias pobres quanto para extremamente pobres, no valor fixo de R$200,00 por mês por família (originalmente previsto para ser pago apenas até dezembro de 2022, mas já incorporado como parte da cesta-raiz a partir de janeiro de 2023²⁰.

Como previamente mencionado, o BEXT e BC juntos garantiam benefício mensal de R$ 600,00, subsequentemente esvaziando o sentido prático dos benefícios de menor valor devidos a composição socioeconômica mais específica. Com efeito, o BEXT e BC faziam ao AB operar como um programa de benefício não variável²¹.  

Além da “cesta-raiz”, existiam também os “incentivos ao esforço individual e emancipação”, que incluem:

• Auxílio Esporte Escolar – oferecida a estudantes de 12 a 17 anos incompletos, integrantes de famílias beneficiárias do Programa Auxílio Brasil, que se destaquem nos Jogos Escolares Brasileiros. Cada estudante da família que se qualifique para o benefício recebe R$100,00 por mês, e o RF recebe um pagamento de R$1.000,00 todo ano em que um ou mais de seus filhos alcançarem destaque neste tipo de competição.

• Bolsa Iniciação Científica Júnior – oferecida a estudantes de famílias do Auxílio Brasil que se destacarem em competições acadêmicas e científicas de abrangência nacional. Cada estudante da família que se qualifique para o benefício recebe R$100,00 por mês, e o RF recebe um pagamento de R$1.000,00 todo ano em que um ou mais de seus filhos alcançarem destaque neste tipo de competição. 

• Auxílio Inclusão Produtiva Rural (AIPR) – oferece R$200,00 por mês para produtores rurais devidamente credenciados junto ao PRONAF (com DAF ativa ou documento que a substitua) que se comprometem a cultivar produtos agrícolas e disponibilize para o Programa Alimenta Brasil produção equivalente a 10% do valor recebido neste benefício.
   

Criação automática de Conta Poupança Social Digital, ou depósito em PSD previamente existente no caso de ex beneficiários pelo AE e para boa parte das pessoas beneficiadas pelo PBF que já haviam aderido a este tipo de conta. Ex-beneficiários do PBF que não tivessem ainda aderido a este tipo de conta, receberiam pelos mesmos meios de pagamento que utilizavam no caso do PBF, a saber: a) Conta Caixa Fácil; ou direito de saque por meio do Cartão Social Digital (que permite o saque em redes da Caixa, mas não está vinculado a nenhuma conta bancária propriamente dita)^22,23.  

• Entre novembro 2021 e janeiro de 2023 o programa gastou um total de R$ 126,7 bilhões com o pagamento de benefícios a famílias que não estejam em critério de suspensão²⁴.

• O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2023 previa R$ 105,7 bilhões destinados ao programa Auxílio Brasil, suficientes para pagar benefício médio mensal de R$ 405 a 21,6 milhões de famílias, porém insuficiente para pagar o BC. Em 21 de novembro de 2022 aprovou-se a Emenda Constitucional N. 126, que aumentou o espaço fiscal do governo para cerca de R$ 170 bilhões, permitindo assim o pagamento do BC por período de dois anos, conforme disposto pela Medida Provisória nº 1.155 de 1º de janeiro de 2023. 

Recursos transferidos para famílias beneficiárias do AB que não estão em situação de suspensão (valores nominais)

•    O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2023 previa R$ 105,7 bilhões destinados ao programa Auxílio Brasil, suficientes para pagar benefício médio mensal de R$ 405,00 a 21,6 milhões de famílias, porém insuficiente para pagar o BC . Em 21 de novembro de 2022 aprovou-se a Emenda Constitucional Nº 126, que aumentou o espaço fiscal do governo para cerca de R$ 170 bilhões, permitindo assim o pagamento do BC por período de dois anos, conforme disposto pela Medida Provisória nº 1.155, de 1º de janeiro de 2023. 
 

Embora havia benefícios adicionais para famílias com crianças, com valores variando segundo diferentes ciclos do desenvolvimento infantil, seu efeito acabou sendo esvaziado devido a benefícios substitutos de valor mais alto que não ponderaram diferenciais socioeconômicos ou demográficos entre as diferentes famílias. 

Todas as condicionalidades da iniciativa se referiam a cuidados da saúde, materna e infantil, além do monitoramento da frequência escolar mínima.

O programa incentivava e privilegiava mulheres chefes do domicílio, contribuindo para sua autonomia ao emitir em seu nome o cartão que dá acesso ao benefício da família. Havia também benefícios adicionais para mulheres gestantes e nutrizes, muito embora, na prática, a garantia de que nenhuma família recebia menos de R$600,00 por mês esvaziava o diferencial dos benefícios variáveis devido a características específicas das famílias.

O programa se articulava com o Ministério da Saúde e Ministério da Educação para receber, de forma regular e automatizada registros de frequência escolar, atendimento a pré-natal e acompanhamento de saúde e nutricional de crianças – como subsídio para o monitoramento de condicionalidades.

As equipes socioassistenciais que realizavam o registro das famílias também informavam o MDS/MC sobre casos de descumprimento de condicionalidades devido a não existência de oferta pública de serviços de educação e saúde, e desta forma o MDS/MC atuava junto a estas pastas para estimular maior oferta destes serviços.

As componentes de “incentivos ao esforço individual e emancipação” exigiram articulação junto ao Ministério da Educação e junto ao departamento do MDS/MC responsável pela promoção do esporte e desporto. Já a componente de AIPR exigiu interlocução com o PAA/PAB, no qual o Ministério da Agricultura e Pecuária figurava como importante parceiro implementador, juntamente com estados e municípios. 

Embora o AB tenha sido criado após o pico epidemiológico da Covid, o Benefício Extraordinário e o Benefício Complementar visavam elevar o valor do benefício tendo por base aquele oferecido durante o Auxílio Emergencial (AE1) e a compreensão de que os efeitos socioeconômicos da crise gerada pela pandemia seguiam afligindo a população, e requerendo a continuidade de um benefício generoso.

1. GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2023. “Auxílio Brasil”. 15 de janeiro de 2023. https://www.gov.br/cidadania/pt-br/auxilio-brasil; 

2. GoB, Congresso Nacional. 2022. LEI N^o 14.342, DE 18 DE MAIO DE 2022. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14342.htm.

3. GoB, Congresso Nacional. 2022. LEI N^o 14.431, DE 3 DE AGOSTO DE 2022. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14431.htm.

4. Por efeito da Medida Provisória nº 1.155 de 1º de janeiro de 2023, desta data em diante o BC passou a se chamar Benefício Adicional Complementar. Embora não tenha havido alteração em seu valor ou critério de auferimento, houve alteração no sentido de considerar-se este um programa que integra formalmente a cesta-raiz. Esta medida foi possível graças à Emenda Constitucional N. 126 de 21 de novembro de 2022, que liberou espaço fiscal capaz de financiar o benefício por um período de 2 anos.

5. A instabilidade acerca da continuidade do BEXT e BC deve-se aos arranjos fiscais emergenciais que asseguram suas fontes de financiamento. O BC, por exemplo, não estava incluído na LDO aprovada para 2022. Estes receios, contudo, vem se amenizando em vista de acontecimentos mais recentes. Em 21 de novembro de 2022, aprovou-se a Emenda Constitucional N. 126, disponibilizando recursos que permitem o pagamento do BEXT e BC por um período de 2 anos. 

6. GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2023. “Auxílio Brasil”. 15 de janeiro de 2023. https://www.gov.br/cidadania/pt-br/auxilio-brasil.

7. GoB, Congresso Nacional 2022. LEI No 14.342, DE 18 DE MAIO DE 2022. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14342.htm.

8. GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2023. Auxílio Brasil.

9. GoB, Congresso Nacional. 2022. LEI No 14.342, DE 18 DE MAIO DE 2022.

10. GoB, Congresso Nacional. 2021. LEI No 14.284, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2021. 

11. GoB, Congresso Nacional 2022. LEI No 14.342, DE 18 DE MAIO DE 2022. 

12. GoB, Min. Cidadania 2022. PORTARIA MC No 766, DE 20 DE ABRIL DE 2022.

13.  GoB, Congresso Nacional. 2021. LEI No 14.284, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2021. 

14. GoB, Congresso Nacional 2022. LEI No 14.342, DE 18 DE MAIO DE 2022.

15. GoB, Congresso Nacional. 2021. LEI No 14.284, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2021. 

16. GoB, Congresso Nacional 2022. LEI No 14.342, DE 18 DE MAIO DE 2022. 

17. GoB, Min. Desenvolvimento Social 2022k.  “Quantidade total de pessoas em famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família/Programa Auxílio Brasil”. 13 de outubro de 2022. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/vis/data3/v.php?q[]=oNOclsLerpibuKep3bV%2BgW5i05Kv2rmg2a19ZXR1ZWumaX6JaV2Jk2CadGCNrMmim7iareyYsK%2BbjMfDmaWjlMnusm%2BiqaGt3nSItJiZysZupbCoyveeqZ22qaPdmrGzV6HG1ZTWXZfCm72Zr7ukm%2BxZsrtXk7jO9hepnL7ubZahtpqg4py2EdifwMKmiqGifcu%2Fo6O6lqfaWY%2B9o6C4gXnLqvYK57aVa5inqeCrrruYTZjWqy3qn8bqbXauqaij5bW9iQ%3D%3D.