Descrição
O SEPS integra a Proteção Social Especial (PSE) do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)[i], destinado a pessoas que enfrentem situação de violação de direitos. Situações de violação cobertas pela PSE incluem, por exemplo, pessoas vivendo em situação de rua ou abandono, em situação de institucionalização (ou seus dependentes), ou ainda pessoas sujeitas a diversas formas de violência (doméstica, trabalho escravo, tráfico de pessoas), além de crianças em situação de trabalho infantil.
O SEPS constitui-se na disponibilização de espaços que a população de rua possa utilizar durante o dia para satisfação de suas necessidades de higiene básica (os chamados Centros de Referência Especializado para População em Situação de Rua, ou Centros Pop), e pode também incluir oferta de refeições.
Além da oferta destes espaços, disponibiliza-se um conjunto de iniciativas voltadas para encaminhar estas pessoas a outros serviços e políticas públicas que possam ajudá-las a superar a condição de abandono e vida nas ruas, bem como outros fatores de vulnerabilidade e violação de direito que as aflijam. Há ainda oferta de atividades próprias para apoiar a socialização e integração social destas pessoas.
Há padrões mínimos quanto à adequabilidade das estruturas físicas oferecidas para as pessoas beneficiadas. Embora haja orientação sobre a natureza das atividades a serem ofertadas, as equipes socioassistenciais dispõem de liberdade para implementarem atividades segundo seu julgamento das maiores prioridades e da disponibilidade de recursos em cada contexto.
A iniciativa destina-se a pessoas que utilizam as ruas como espaço de moradia e/ou sobrevivência, tendo um critério de seleção predominantemente autodeclaratório no qual as equipes socioassistenciais podem priorizar o acesso segundo sua avaliação própria de cada caso
[i] SUAS é a abreviatura do Sistema Único de Assistência Social. Segundo o MDS/MC: “O Sistema Único de Assistência Social (Suas) é um sistema público que organiza os serviços de assistência social no Brasil. Com um modelo de gestão participativa, ele articula os esforços e os recursos dos três níveis de governo, isto é, municípios, estados e a União, para a execução e o financiamento da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), envolvendo diretamente estruturas e marcos regulatórios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.” (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2015). O SUAS possui os 12 serviços nacionalmente tipificados listados abaixo (o Relatório Principal desta agenda de pesquisa apresenta uma descrição de cada uma destas e outras iniciativas do sistema de proteção social brasileira).
- Proteção Social Básica (PSB)
- Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
- Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
- Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Idosas
- Proteção Social Especial (PSE)
- Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias Indivíduos
- Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias
- Serviço de proteção social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC)
- Serviço Especializado em Abordagem Social
- Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua
- Serviço de Acolhimento Institucional
- Serviço de Acolhimento em República
- Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora
- Serviço de proteção em situações de calamidades públicas e de emergências
Estes serviços subdividem-se entre aqueles da Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE). A PSB destina-se a apoiar pessoas cuja vulnerabilidade social as expõe ao risco de terem seus direitos violados, mas que ainda não estejam sujeitas a tais violações de direitos. Vulnerabilidades que expõem as pessoas ao risco de terem estes direitos violados incluem insuficiência de renda, dificuldade de acesso a serviços públicos essenciais (como saúde e educação), e situações que fragilizam o convívio comunitário e familiar (como no caso de famílias com relações disfuncionais ou pessoas sem vínculos com suas comunidades). Violações de direitos, como já dito, são objeto da Proteção Social Especial (PSE) do SUAS, e referem-se a situações como o abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras.
Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome - MDS (que durante o período 2019-2022 foi designado Ministério da Cidadania – MC), mediante estrutura gestora interfederativa do SUAS. O financiamento é coparticipativo entre os três níveis de governo: municipal, estadual e federal.
Estados e, sobretudo, Municípios, por meio dos Centros de Referência Especializado para População em Situação de Rua (Centros POP).
Ainda em funcionamento.
Apoio psicossocial por meio de serviço para Fortalecimento de Vínculos Comunitários e Familiares, sob a forma de atendimento em centros próprios de assistência social.
Em casos nos quais a inclusão de pessoas seja determinada como parte de medidas protetivas expedidas pelo Poder Judiciário, acaba funcionando também como Apoio à realização de atividades na área da Justiça e Cidadania (ACJ).
Não possui.
Pessoas que utilizam as ruas como espaço de moradia e/ou sobrevivência.
A situação de rua é fundamentalmente constatada a partir da declaração feita pela população interessada em receber o benefício. A priorização do atendimento pondera análise própria das equipes socioassistenciais, na qual inclusive pode figurar de forma relevante o encaminhamento feito por outros serviços e políticas públicas. Dentre os serviços nacionalmente tipificados do SUAS, o Serviço Especializado em Abordagem Social (SEAS) tende a ser uma importante via de acesso ao SEPS.
Como no caso das demais iniciativas do SUAS, há esforço sistemático para inscrição das pessoas beneficiadas no Cadastro Único, fundamentalmente com base em informações autodeclaradas. O registro no Cadastro Único, porém, tem mais um sentido de expandir o acesso à outras iniciativas e, portanto, não afeta a elegibilidade ao SEPS (até porque esta iniciativa é não apenas um direito como uma obrigação atrelada a sentença judicial).
As informações declaradas ao Cadastro Único têm natureza fundamentalmente autodeclaratória.
O Cadastro Único realiza cruzamentos anuais junto a outros registros administrativos para validar suas informações, que são autodeclaradas pela população. Casos de inconsistência apontados por estes batimentos, no entanto, não geram interrupção no acesso aos serviços nacionalmente tipificados do SUAS (muito embora possam gerar tais impedimentos para outros programas usuários da ferramenta e cuja elegibilidade seja definida por critérios mais paramétricos de renda e composição familiar, como por exemplo, o Programa Bolsa Família – PBF e o Benefício Prestação Continuada – BPC). Ainda assim, o vínculo com o SEPS gera oportunidade de realizar atualizações cadastrais de suas pessoas beneficiadas cujas informações declaradas venham a ser questionadas pelos cruzamentos com outras bases de dados.
Existem ao total 246 Centros POP no Brasil. Não há nenhum quantitativo de cobertura que possa ser estimado com base no Censo CREAS, Centros Pop ou Centros Dia, tampouco no Registro Mensal de Atendimentos (RMA) CREAS. O RMA Centro Pop, no entanto, reporta uma média mensal de 43.654 pessoas atendidas por mês, cada qual recebendo uma média de 5,6 atendimentos por mês. O perfil demográfico deste público é o seguinte[i]:
• 45% homens e 7% mulheres com idades entre 18 e 39 anos;
• 36% homens e 5% mulheres com idades entre 40 e 59 anos;
• 5% idosos e 1% idosas.
Adicionalmente, a caracterização desse público segundo os fatores de vulnerabilidade e violações a que estão sujeitos indica que 49% são usuários de crack ou outras drogas ilícitas; 29% são migrantes e 6% são pessoas com doença ou transtorno mental.
[i] (GoB, Min. Cidadania 2022g)
Há oferta de estrutura segura, com banheiros, acesso a geladeira e outros itens de higiene e necessidade básica, podendo inclusive haver oferta de refeições.
Além destes recursos físicos, disponibilizam-se atividades que fortaleçam os vínculos sociais e viabilizem acesso a outros serviços capazes de apoiar a superação da condição de rua e abandono e outros direitos que estejam sendo violados. Há flexibilidade para as equipes socioassistenciais proporem atividades que reflitam prioridades e capacidades locais. De toda forma, o RMA espelha alguns valores norteadores que devem informar a oferta de atividades ao monitorá-las por meio de sua classificação segundo as categorias listadas abaixo:
• Oferta de refeição;
• Atividades de atendimento individualizado incluindo:
- Acolhida particularizada realizada por profissional de nível superior;
- Acompanhamento particularizado de famílias ou indivíduos;
- Orientação jurídico-social;
- Apoio para obtenção de documentação pessoal;
- Orientação e encaminhamento para acesso ao BPC;
- Orientação e encaminhamento para acesso a benefícios eventuais;
- Orientação para acesso ao Cadastro Único e Programa Bolsa Família;
- Cadastramento para acesso ao Cadastro Único e Programa Bolsa Família;
- Elaboração de Plano de Acompanhamento Individual ou Familiar;
- Ações de mobilização e participação social;
- Mobilização da família extensa ou ampliada do usuário;
- Mobilização e fortalecimento de redes sociais de apoio;
- Encaminhamento para a rede de serviço socioassistencial público;
- Encaminhamento para a rede de serviço socioassistencial privado;
- Encaminhamento de usuárias(os) de substâncias psicoativas para serviços da rede de saúde ou comunidades terapêuticas;
- Encaminhamento para outros serviços da rede de saúde;
- Encaminhamento para políticas de educação (jovens e adultos etc.);
- Encaminhamento para órgãos de defesa de direitos (Defensoria Pública, Poder Judiciário, Ministério Público, Conselho Tutelar etc.);
- Ações de mobilização e sensibilização para o enfrentamento das situações de violação de direitos;
- Encaminhamento de famílias ou indivíduos para demais políticas (trabalho, habitação etc.);
- Acompanhamento dos encaminhamentos realizados;
- Registro dos atendimentos/acompanhamentos em prontuário;
- Elaboração de relatórios técnicos sobre casos em atendimento;
- Estudo de caso/discussão de casos em equipe;
- Palestras.
• Atividades coletivas incluindo:
- Atividades esportivas;
- Atividades musicais (cantar, tocar instrumentos musicais etc.);
- Atividades de arte e cultura (pintura, circo, dança, teatro, trabalhos em papel etc.);
- Artesanato (bijuterias, pintura em tecido, bordado, crochê etc.);
- Inclusão digital;
- Atividades de linguagem (produção de texto, contação de histórias, roda de conversa etc.);
- Atividades que envolvam alimentos (culinária, hortas etc.);
- Jogos e brincadeiras (jogos de tabuleiro, baralhos, dominós etc.);
- Orientação para o mundo do trabalho;
- Atividades de autocuidado (higiene, alimentação, descanso);
- Assembleias, debates e outras atividades participativas;
- Atividades externas, passeios, participação em eventos culturais, esportivos.
• Atividades de inclusão produtiva incluindo:
- Encaminhamento para capacitação profissional/curso profissionalizante;
- Cessão de espaço físico para realização de cursos de capacitação profissional ofertados por outras instituições;
- Cadastramento para participação em programas de qualificação profissional;
- Encaminhamento para programas de geração de trabalho e renda;
- Encaminhamentos/articulação com o Programa de Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho);
- Assessoramento para formação de cooperativas ou associações (unidades produtivas);
- Informações atualizadas sobre vagas disponíveis no mercado de trabalho.
• Encaminhamento a iniciativas de acolhimento (pernoite ou pouso);
• Encaminhamento a iniciativas específicas para pessoas com tuberculose.
Atendimento em estrutura próprias, os Centros POP.
O financiamento do SUAS é compartilhado pelos três níveis de governo (União, estados e municípios). Os recursos são alocados em blocos e pisos, que dispõem de certa flexibilidade para financiar as diversas iniciativas do SUAS (ver Policy Brief sobre financiamento do SUAS). A tabela abaixo ilustra as execuções orçamentárias (cofinanciamento) da União destinadas a ações discricionárias da Secretaria Nacional de Assistência Social/ Fundo Nacional de Assistência Social (SNAS/FNAS) entre 2002 e 2022 (em valores reais corrigidos para 31 de dezembro de 2022). Estes valores englobam todo o universo de serviços, programas, custeio das atividades de gestão e investimento do SUAS, portanto não se referem apenas aos custos do SEPS.
Execuções orçamentárias da União com ações discricionárias do SNAS/ FNAS entre 2002 e 2022 (em valores reais corrigidos para 31 de dezembro de 2002[i]
Ano | R$ Milhões de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Embora não tenhamos encontrado valores consolidados sobre os recursos direcionados especificamente para financiamento do SEPS, assume-se que o Piso Fixo de Média Complexidade - Centro Pop Rua (que integra o Bloco da Proteção Social Especial de Média Complexidade) seja o mais direcionado ao financiamento do SEPS. Em 2022, a União transferiu um total de R$ 17.103.025,13 para este Piso [ii] (valor correspondente a 1% dos gastos totais da União especificamente direcionados aos 12 serviços socioassistenciais nacionalmente tipificados pelo SUAS neste ano).
[i] Dados de 2002 a 2020 extraídos de (GoB, Min. Cidadania 2021d), e dados de 2021 e 2022 extraídos de (GoB, CGU 2022). Correção monetária de valores feita utilizando-se a Calculadora do Cidadão do Banco Central do Brasil (GoB, Banco Central, s.d.)
[ii] Valores dos pisos extraídos de (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2023a) e associados a serviços específicos segundo interpretação dos autores a partir de (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2013; Ministério Público da Bahia, s.d.)
Estudo acadêmico quase-experimental aponta que a implementação do SUAS gerou expansão e melhoria na oferta de serviços, bem como melhoria da capacidade administrativa no nível municipal, mesmo controlando-se para fatores políticos mais específicos [i].
Embora não tenhamos identificados estudos robustos sobre os impactos do SEPS, merece destaque a análise qualitativa junto a coordenadores de 13 Centros Pop do estado de São Paulo, sugerindo que o referenciamento a atividades de inclusão produtiva e capacitação profissional seja o maior vetor de sucesso nos casos em que o serviço promove a superação da condição de vida na rua. [ii]
[i] (Cavalcante e Ribeiro 2012)
[ii] (do Pinho 2019)
Para além da orientação geral do SUAS de promover-se os direitos de crianças e adolescentes, incluindo-se, portanto, PCD, não há aspectos específicos destinados a este público, tampouco o RMA traz dados de cobertura ou de classificação das atividades que permitam inferir um diferencial pró-crianças e adolescentes em sua cobertura ou orientação temática.
Para além da orientação geral do SUAS de empoderar meninas e mulheres por meio de seus distintos serviços, incluindo-se, portanto, PCD, não há aspectos específicos destinados a este público, tampouco o RMA traz dados de cobertura ou de classificação das atividades que permitam inferir um diferencial de gênero em sua cobertura ou orientação temática.
Orientações e referenciamentos para outras redes como educação, saúde e proteção social básica, de média e alta complexidade, além de forte interlocução com o Sistema de Garantia de Direitos (SGD) [i].
[i] O SDG é formado por diversas instituições, como por exemplo: órgãos públicos federais, o Ministério Público, as Defensorias Públicas, a Advocacia Geral da União e procuradorias gerais dos estados, policiais e delegacias especializadas, conselhos tutelares, ouvidorias e entidades de defesa dos direitos humanos incumbidas de prestar proteção jurídico-social, Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, dentre outros.
As adaptações específicas do SEPS variaram bastante em cada contexto, dada a flexibilidade das equipes estaduais e municipais para se adaptarem segundo necessidades específicas de cada contexto. No entanto, houve um conjunto de ações mais estruturantes com efeito sobre o SUAS de maneira geral, como por exemplo:
• Várias equipes municipais elaboraram mutirões voluntários para apoiar o requerimento ao Auxílio Emergencial (AE) via aplicativo, muito embora o SUAS não tenha sido diretamente envolvido no AE.
• O Governo Federal manteve os pagamentos do IGD-Bolsa mesmo com a suspensão temporária das responsabilidades do SUAS em apoio ao programa (e do próprio programa PBF) em 2020 e boa parte de 2021.
• O Governo Federal gerou material instrutivo com protocolos de atendimento diante do desafio de evitar-se aglomerações.
• Por meio da Portaria MC nº 369, de 29 de abril de 2020, o Governo Federal distribuiu R$ 2,4 bilhões ao SUAS como crédito extraordinário distribuído da seguinte forma entre os municípios com maior prevalência de idosos, PCD, migrantes e pessoas em situação de rua:
- R$ 9,1 milhões foram repassados para a interiorização de migrantes e refugiados venezuelanos;
- R$ 158,1 milhões destinaram-se à compra de EPIs para os profissionais do SUAS que atuam na linha de frente, atendendo, por exemplo, idosos acolhidos, pessoas em situação de rua e vítimas de violação de direitos;
- R$ 185,6 milhões foram transferidos para a compra de alimentos a idosos e pessoas com deficiência atendidos na rede do SUAS;
- R$ 577,7 milhões para o cofinanciamento de ações socioassistenciais, de acordo com as necessidades de cada localidade frente à pandemia.
• Por meio das Portarias MC nº 378, de 7 de maio de 2020, e MC nº 468, de 13 de agosto de 2020, foram repassados ainda R$ 1,5 bilhão para: (a) a reorganização das atividades nas unidades do SUAS; (b) a compra de outros itens necessários para lidar com a situação de emergência; ou (c) a ampliação das ofertas socioassistenciais durante a pandemia. Desses:
- R$ 1 bilhão destinou-se especificamente a reforçar as ações de proteção social básica;
- R$ 437,2 milhões destinaram-se especificamente a reforçar as ações de proteção social especial [i].
Além do repasse de recursos, foram lançadas, pelo MDS, diversas notas técnicas orientadoras sobre o trabalho no contexto da pandemia.
[i] (GoB, Min. Cidadania 2022c; GoB, IPEA 2022; IPEA 2021)