Descrição
O SFA integra a Proteção Social Especial (PSE) do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)[i], destinado a pessoas que enfrentam situação de violação de direitos. Situações de violação cobertas pela PSE incluem, por exemplo, pessoas vivendo em situação de rua ou abandono, em situação de institucionalização (ou seus dependentes), ou ainda pessoas sujeitas a diversas formas de violência (doméstica, trabalho escravo, tráfico de pessoas), além de crianças em situação de trabalho infantil.
O SFA consiste na oferta de acolhimento temporário de crianças e adolescentes abandonados ou afastados de suas famílias por medida de proteção. Este acolhimento temporário é realizado junto a residência de famílias acolhedoras cadastradas. É previsto que seja possível o retorno de crianças e adolescentes às suas famílias de origem ou, na sua impossibilidade, o encaminhamento para adoção permanente. O SFA é responsável por promover o interesse de famílias interessadas em acolher crianças e adolescentes, selecionar, capacitar, cadastrar, remunerar e acompanhar as famílias acolhedoras, bem como realizar o acompanhamento da criança e/ou adolescente acolhido e sua família de origem. Além de critérios mínimos para seleção das famílias credenciadas a acolherem crianças e jovens, há um trabalho de formação reflexiva junto às famílias, voltado para capacitá-las na oferta do acolhimento, ou a levarem as famílias não qualificadas a reconhecerem suas limitações.
O encaminhamento ao SFA é feito pelas Unidades de referência da Proteção Social Especial juntamente com o Sistema Garantidor de Direitos (SGD)[ii] - principalmente os conselhos tutelares[iii] uizados da infância e juventude, utilizando-se o Sistema Nacional de Adoção (um cadastro unificado de todos os registros administrativos com informações referentes a processos de adoção).
[i] SUAS é a abreviatura do Sistema Único de Assistência Social. Segundo o MDS/MC: “O Sistema Único de Assistência Social (Suas) é um sistema público que organiza os serviços de assistência social no Brasil. Com um modelo de gestão participativa, ele articula os esforços e os recursos dos três níveis de governo, isto é, municípios, estados e a União, para a execução e o financiamento da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), envolvendo diretamente estruturas e marcos regulatórios nacionais, estaduais, municipais e do Distrito Federal.” (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2015). O SUAS possui os 12 serviços nacionalmente tipificados listados abaixo (o Relatório Principal desta agenda de pesquisa apresenta uma descrição de cada uma destas e outras iniciativas do sistema de proteção social brasileira).
- Proteção Social Básica (PSB)
- Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
- Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos
- Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Idosas
- Proteção Social Especial (PSE)
- Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias Indivíduos
- Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias
- Serviço de proteção social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC)
- Serviço Especializado em Abordagem Social
- Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua
- Serviço de Acolhimento Institucional
- Serviço de Acolhimento em República
- Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora
- Serviço de proteção em situações de calamidades públicas e de emergências
Estes serviços subdividem-se entre aqueles da Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE). A PSB destina-se a apoiar pessoas cuja vulnerabilidade social as expõe ao risco de terem seus direitos violados, mas que ainda não estejam sujeitas a tais violações de direitos. Vulnerabilidades que expõem as pessoas ao risco de terem estes direitos violados incluem insuficiência de renda, dificuldade de acesso a serviços públicos essenciais (como saúde e educação), e situações que fragilizam o convívio comunitário e familiar (como no caso de famílias com relações disfuncionais ou pessoas sem vínculos com suas comunidades). Violações de direitos, como já dito, são objeto da Proteção Social Especial (PSE) do SUAS, e referem-se a situações como o abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras.
[ii] O SDG é formado por diversas instituições, como por exemplo: órgãos públicos federais, o Ministério Público, as Defensorias Públicas, a Advocacia Geral da União e procuradorias gerais dos estados, policiais e delegacias especializadas, conselhos tutelares, ouvidorias e entidades de defesa dos direitos humanos incumbidas de prestar proteção jurídico-social, Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, dentre outros.
[iii] Com a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990, definiu-se que cada município deverá possuir pelo menos um Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, cada qual devendo abrigar também um conselho tutelar composto por 5 membros eleitos pela sociedade para monitorar situações de violação dos direitos da criança e do adolescente. A atuação varia desde a cobrança pela oferta de serviços públicos, até a interlocução junto às instâncias competentes do poder judiciário para requisição de medidas cautelares e/ou de afastamento familiar.
Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) (que durante o período 2019-2022 foi designado Ministério da Cidadania (MC), mediante estrutura gestora interfederativa do SUAS. O financiamento é coparticipativo entre os três níveis de governo: municipal, estadual e federal.
O encaminhamento é feito pelas Unidades de referência da Proteção Social Especial juntamente com o SGD (principalmente conselhos tutelares e juizados da infância e juventude), e o acolhimento feito pelas Famílias Acolhedoras: famílias dispostas a receberem crianças e adolescentes em caráter temporário, até que seja viabilizada uma opção de habitação e cuidado mais permanente.
A triagem e cadastramento destas famílias é realizada por Unidades de referência da Proteção Social Especial juntamente com o SGD (principalmente conselhos tutelares e juizados da infância e juventude).
Ainda em funcionamento.
É principalmente um serviço de acolhimento em família (habitação) temporário, com componente de Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) comunitários.
Não possui.
Crianças e adolescentes (0 a 18 anos incompletos) – inclusive aqueles com deficiência, aos quais o Poder Judiciário aplicar medida de proteção, por motivo de abandono ou violação de seus direitos, cujas famílias ou responsáveis encontrem-se temporariamente impossibilitados de cumprir sua função de cuidado e proteção.
Há ainda critérios mínimos para seleção das famílias cadastradas a acolherem crianças e jovens, como por exemplo[i]:
• Maioridade legal;
• Não estar em processo de habilitação ou habilitado no Sistema Nacional de Adoção, conforme Art.34 § 3º do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA);
• Concordância de todos os membros da família que residem no domicílio;
• Residir no município ou região;
• Não ter antecedentes criminais, comprometimento psiquiátrico e/ou dependência de substâncias psicoativas (regra para todos os membros da família que residem no domicílio);
• Disponibilidade para participar do processo de formação inicial;
• Tempo para comparecer às atividades programadas pelo SFA e para o acompanhamento
sistemático da equipe técnica;
• Disponibilidade para atender aos compromissos necessários aos cuidados com a criança e/ou adolescente (levar e buscar na escola, visitas ao médico e outros profissionais, atividades extracurriculares, reuniões escolares, entre outros);
• Comprometimento com a função de proteção até o encaminhamento da criança e/ou adolescente para a família de origem e/ou extensa ou família por adoção.
Além destes critérios mínimos objetivos, há também análise reflexiva junto às famílias para que elas possam ter clareza sobre sua real capacidade de cumprir alguns critérios de apuração mais subjetiva, como por exemplo:
• Disponibilidade afetiva e emocional;
• Relacionamento familiar;
• Compreensão do papel do acolhedor e clareza quanto à situação do acolhimento;
• Condições e recursos emocionais suficientes para lidar com separações;
• Relações familiares e comunitárias amplas;
• Rotina familiar;
• Motivação condizente com a função;
• Expectativas condizentes com o acolhimento familiar e o perfil de crianças e adolescentes atendidos pela modalidade;
• Respeito às diferenças sociais, de crença, raciais, sexuais, de gênero, entre outras;
• Aptidão para o cuidado, capacidade educativa e abertura para desenvolver novas habilidades e competências;
• Flexibilidade e proatividade;
• Capacidades de escuta empática e comunicação não violenta;
• Estabilidade emocional;
• Respeito e valorização da história, identidade e relação da criança e/ou adolescente com sua família de origem;
• Respeito às regras e leis que orientam o SFA;
• Abertura para solicitar ajuda e colaborar com a equipe técnica.
[i] (GoB, Min. Cidadania 2021c)
Crianças e adolescentes são indicados por decisão do Poder Judiciário, e as Famílias Acolhedoras são previamente cadastradas por análise conjunta do conselho tutelar e Unidades de Referência da Proteção Social Especial. A análise para cadastramento de famílias acolhedores inclui verificação documental para apurar adequação aos critérios mínimos (de caráter mais objetivo), ao passo que os aspectos mais subjetivos são trabalhados junto às famílias por meio de análise reflexiva que inclui entrevistas individuais, observação das dinâmicas familiares, e participação em formações coletivas. Ao final deste processo, as próprias famílias devem realizar uma autoavaliação quanto à sua capacidade de assumir as responsabilidades exigidas pelo serviço [i].
[i] (GoB, Min. Cidadania 2021c)
Segundo o Censo SUAS Família Acolhedora, as famílias acolhedoras recebem em média R$ 1.101 por criança/adolescente acolhido [i].
O serviço consiste basicamente no acolhimento temporário em família (foster care) com devido acompanhamento socioassistencial até que se restaurem as condições de retorno da criança ou adolescente à sua família, ou que se defina uma opção de habitação e cuidado mais permanente.
O acompanhamento socioassistencial pode variar segundo análise específica das equipes socioassistenciais em cada caso, devendo orientar-se para garantir que as crianças acolhidas tenham resguardados os seguintes direitos:
• Ser acolhido de forma singularizada;
• Ter reparadas vivências de separação, rupturas e violação de direitos;
• Ter sua identidade, integridade e história de vida preservadas;
• Ter acesso a ambiente acolhedor e saudável;
• Ter acesso a espaço com padrões de qualidade quanto a: higiene, habitabilidade, salubridade, segurança e conforto para cuidados pessoais, repouso e alimentação adequada;
• Ter acesso a ambiente e condições favoráveis ao processo de desenvolvimento da criança e do adolescente;
• Ter assegurado o convívio familiar, comunitário e social;
• Ter acesso a serviços de políticas públicas setoriais, conforme necessidades;
• Ter vivência de ações pautadas pelo respeito a si próprio e aos outros, fundamentadas em princípios éticos de justiça e cidadania;
• Obter documentação civil;
• Construir projetos de vida e alcançar autonomia;
• Ter os vínculos familiares estabelecidos e/ou preservados, na impossibilidade, ser integrado em família substituta;
• Ser informado sobre direitos e responsabilidades;
• Manifestar suas opiniões e necessidades;
• Ampliar a capacidade protetiva de sua família e a superação de suas dificuldades;
• Ser preparado para o desligamento do serviço.
[i] (GoB, Min. Desenvolvimento)
O benefício é o acolhimento em família credenciada e oferta de apoio psicossocial neste mesmo espaço.
O financiamento do SUAS é compartilhado pelos três níveis de governo (União, estados e municípios). Os recursos são alocados em blocos e pisos, que dispõem de certa flexibilidade para financiar as diversas iniciativas do SUAS (ver Policy Brief sobre financiamento do SUAS). A tabela abaixo ilustra as execuções orçamentárias (cofinanciamento) da União destinadas a ações discricionárias da Secretaria Nacional de Assistência Social / Fundo Nacional de Assistência Social (SNAS/FNAS) entre 2002 e 2022 (em valores reais corrigidos para 31 de dezembro de 2022). Estes valores englobam todo o universo de serviços, programas, custeio das atividades de gestão e investimento do SUAS, portanto não se referem apenas aos custos do SFA.
Execuções orçamentárias da União com ações discricionárias do SNAS/ FNAS entre 2002 e 2022 (em valores reais corrigidos para 31 de dezembro de 2022) )[i]
Ano | R$ Milhões de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Embora não tenhamos encontrado valores consolidados sobre os recursos direcionados especificamente para financiamento do SFA, assume-se que os Pisos Fixos de Alta Complexidade I e II (nomeadamente, Piso de Alta Complexidade I – Criança/ adolescente; Piso de Alta Complexidade I, Piso de Alta Complexidade II – Pop de Rua – Serviço de Acolhimento para Adultos e Famílias; e Piso de Alta Complexidade II – Residência Inclusiva) sejam os mais direcionado ao financiamento do SFA, do Serviço de Acolhimento em República (SAR) e do Serviço de Acolhimento Individual (SAI). Em 2022, a União transferiu um total de R$ 73.065.520,73 para este Pisos [ii] (valor correspondente a 5% dos gastos totais da União especificamente direcionados aos 12 serviços socioassistenciais nacionalmente tipificados pelo SUAS neste ano).
[i] Dados de 2002 a 2020 extraídos de (GoB, Min. Cidadania 2021d), e dados de 2021 e 2022 extraídos de (GoB, CGU 2022). Correção monetária de valores feita utilizando-se a Calculadora do Cidadão do Banco Central do Brasil (GoB, Banco Central, s.d.)
[ii] Valores dos pisos extraídos de (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2023a) e associados a serviços específicos segundo interpretação dos autores a partir de (GoB, Min. Desenvolvimento Social 2013; Ministério Público da Bahia, s.d.)
Estudo acadêmico quase-experimental aponta que a implementação do SUAS gerou expansão e melhoria na oferta de serviços, bem como melhoria da capacidade administrativa no nível municipal, mesmo controlando-se para fatores políticos mais específicos [i]. Não identificamos, porém, estudos robustos sobre os impactos do SFA (PFA) de forma mais específica.
[i] (Cavalcante e Ribeiro 2012)
Toda a iniciativa é voltada especificamente para atendimento a crianças que, ao menos temporariamente, não tenham condição de viver com suas respetivas famílias. Além da oferta de abrigo e cuidado por Família Acolhedora, há também acompanhamento psicossocial.
Para além da orientação geral do SUAS de empoderar meninas e mulheres por meio de seus distintos serviços, incluindo-se, portanto, o PCD, não há aspectos específicos destinados a este público.
Segundo o Censo SUAS Família Acolhedora de agosto de 2021, porém, há uma leve maioria de meninas acolhidas por este serviço (que representam 52% do total).
Orientações e referenciamentos para outras redes como educação, saúde e proteção social básica, de média e alta complexidade, além de forte interlocução com o SGD.
As adaptações específicas do SFA (PSA) variaram bastante em cada contexto, dada a flexibilidade das equipes estaduais e municipais para se adaptarem segundo necessidades específicas de cada contexto. No entanto, houve um conjunto de ações mais estruturantes com efeito sobre o SUAS de maneira geral, como por exemplo:
• Várias equipes municipais elaboraram mutirões voluntários para apoiar o requerimento ao Auxílio Emergencial (AE) via aplicativo, muito embora o SUAS não tenha sido diretamente envolvido no AE.
• O Governo Federal manteve os pagamentos do IGD-Bolsa mesmo com a suspensão temporária das responsabilidades do SUAS em apoio ao programa (e do próprio programa PBF) em 2020 e boa parte de 2021.
• O Governo Federal gerou material instrutivo com protocolos de atendimento diante do desafio de evitar-se aglomerações.
• Por meio da Portaria MC nº 369, de 29 de abril de 2020, o Governo Federal distribuiu R$ 2,4 bilhões ao SUAS como crédito extraordinário distribuído da seguinte forma entre os municípios com maior prevalência de idosos, PCD, migrantes e pessoas em situação de rua:
- R$ 9,1 milhões foram repassados para a interiorização de migrantes e refugiados venezuelanos;
- R$ 158,1 milhões destinaram-se à compra de EPIs para os profissionais do SUAS que atuam na linha de frente, atendendo, por exemplo, idosos acolhidos, pessoas em situação de rua e vítimas de violação de direitos;
- R$ 185,6 milhões foram transferidos para a compra de alimentos a idosos e pessoas com deficiência atendidos na rede do SUAS;
- R$ 577,7 milhões para o cofinanciamento de ações socioassistenciais, de acordo com as necessidades de cada localidade frente à pandemia.
• Por meio das Portarias MC nº 378, de 7 de maio de 2020, e MC nº 468, de 13 de agosto de 2020, foram repassados ainda R$ 1,5 bilhão para: (a) a reorganização das atividades nas unidades do SUAS; (b) a compra de outros itens necessários para lidar com a situação de emergência; ou (c) a ampliação das ofertas socioassistenciais durante a pandemia. Desses:
- R$ 1 bilhão destinou-se especificamente a reforçar as ações de proteção social básica;
- R$ 437,2 milhões destinaram-se especificamente a reforçar as ações de proteção social especial [i].
Além do repasse de recursos, foram lançadas, pelo MDS, diversas notas técnicas orientadoras sobre o trabalho no contexto da pandemia.
[i] (GoB, Min. Cidadania 2022c; GoB, IPEA 2022; IPEA 2021)